在征地拆迁实践中，拆迁协议书（又称“房屋征收补偿协议”）的法律属性一直是争议焦点。不少被拆迁人误以为其属于普通民事合同，在权益受损时误用民事诉讼途径维权；部分征收方也因对协议性质认知偏差，导致履约或争议处理不当。事实上，依据《行政诉讼法》及相关司法解释，合法的拆迁协议书属于典型的行政合同，其签订、履行、争议解决均需遵循行政法律规范的特殊要求。本文结合现行法律规定、司法实践及典型案例，系统解析拆迁协议书的行政合同属性、认定标准、与民事合同的区别及争议解决路径，为各方提供权威法律指引。

一、核心定性：拆迁协议书为何属于行政合同？

行政合同（又称“行政协议”）并非单纯的民事契约，而是行政机关为履行行政管理职责、实现公共利益目标，与相对人协商订立的特殊协议。拆迁协议书的法律属性，在《行政诉讼法》及司法解释中已有明确界定，核心依据的是其主体、目的、内容等本质特征。

（一）法律依据：明确纳入行政合同受案范围

《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除“土地房屋征收补偿协议”等协议行为提起行政诉讼的，属于行政诉讼受案范围。这一规定直接将拆迁协议书归类为行政合同的典型类型。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条进一步细化：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。拆迁协议书完全契合这一定义，其法律属性已被立法和司法解释明确界定。

（二）本质特征：契合行政合同的核心要件

拆迁协议书作为行政合同，具备以下不可替代的核心特征，区别于普通民事合同：

1. 签订主体具有行政属性：一方必然是县级以上人民政府或其委托的自然资源主管部门、房屋征收部门等行政主体，另一方为被拆迁的公民、法人或其他组织。行政主体签订协议的行为属于履行法定征收职责的行政行为，而非普通民事主体的民事行为。

2. 签订目的是实现公共利益：拆迁行为的核心目的是为了公共利益需要，如基础设施建设、公共事业发展、城市更新等，并非行政主体与被拆迁人之间的民事利益交换。这是行政合同与民事合同最本质的区别。

3. 协议内容包含行政法权利义务：协议不仅约定补偿标准、安置方式等给付内容，还隐含行政机关的监督管理权、单方变更或解除权（即“行政优益权”），以及被拆迁人服从征收程序、配合交付房屋等行政法义务，权利义务具有行政法属性。

4. 行政机关享有法定优益权：为保障公共利益实现，行政机关在特定情形下可依法单方变更或解除协议，无需取得被拆迁人同意。例如因公共利益需要调整征收范围时，行政机关可依法变更协议内容，这是民事合同中平等主体所不具备的权利。

二、关键区分：拆迁协议书与民事合同的5大核心差异

实践中，部分主体混淆拆迁协议书与民事合同的界限，导致维权路径或履约方式错误。二者的差异可通过以下5个核心维度清晰区分：

区分维度

拆迁协议书（行政合同）

民事合同（如房屋买卖合同）

主体要求

一方必须是行政机关或法律授权组织

双方均为平等民事主体，无行政属性

签订目的

实现公共利益或行政管理目标

追求平等主体间的民事利益交换

权利义务

包含行政法上权利义务，行政机关享有优益权

仅涉及民事权利义务，双方权利义务对等

法律适用

优先适用行政法律规范，参照民事法律规定

主要适用《民法典》合同编等民事规范

争议解决

通过行政复议、行政诉讼途径解决

通过民事诉讼、仲裁等途径解决

具体来看，民事合同遵循“契约自由”原则，双方可自由约定权利义务，任何一方不得单方擅自变更或解除；而拆迁协议书的签订需受《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法律规范约束，补偿标准、征收程序等均有法定底线，行政机关的行为既要符合合同约定，更要遵守行政合法性原则。

例如，某开发商与被拆迁人签订的“房屋置换协议”，若开发商未获得行政机关的征收委托，仅以自身名义实施拆迁，则该协议因缺乏行政主体参与，属于民事合同；若开发商是受政府委托签订协议，且协议内容符合征收法定要求，则该协议仍属于行政合同，争议需通过行政诉讼解决。

三、认定边界：3类特殊情形的性质判断

并非所有与拆迁相关的协议都属于行政合同，以下3类特殊情形需结合核心要件综合判断，避免定性错误：

（一）情形1：行政机关越权签订的拆迁协议

若行政机关超出法定职责范围签订拆迁协议，如未取得征收审批手续即签订补偿协议，或协议内容违反征收补偿法定标准，该协议仍属于行政合同范畴，但因存在行政违法性，可能被法院认定为无效或可撤销。

根据《行政诉讼法》规定，此类协议的争议仍需通过行政诉讼解决，法院将审查行政机关行为的合法性，而非仅审查合同的民事效力。行政机关越权签订协议并不改变其行政合同的本质，仅影响协议的法律效力。

（二）情形2：非行政主体签订的拆迁相关协议

若协议双方均为民事主体，如开发商与被拆迁人在自主协商基础上签订的“搬迁补偿协议”，且未涉及行政机关的征收职权，该协议属于民事合同，争议通过民事诉讼解决。

需注意的是，若开发商是受行政机关委托实施征收，即使协议以开发商名义签订，仍需认定为行政合同，被拆迁人可选择起诉委托的行政机关。判断核心在于协议是否体现行政机关的征收职责和公共利益目标。

（三）情形3：包含民事条款的拆迁协议书

部分拆迁协议书会约定过渡费支付、安置房质量标准等看似民事性质的条款，但这并不改变协议的行政合同属性。此类协议属于“行政性+契约性”的混合体，核心权利义务仍围绕征收行政职责展开，民事条款仅为补充约定。

根据司法实践，法院审理此类协议时，会优先适用行政法律规范审查行政机关的行为合法性，对于民事条款的争议，可参照《民法典》相关规定处理，但整体仍遵循行政诉讼的审理规则。

四、实务影响：行政合同属性对各方的3大核心影响

拆迁协议书的行政合同定性，直接影响协议的签订、履行及争议解决，对征收方和被拆迁人具有重要实务意义：

（一）对被拆迁人的影响：维权路径需选对

被拆迁人若对协议内容不满或认为征收方违约，应通过行政复议或行政诉讼维权，而非提起民事诉讼。行政诉讼中，举证责任主要由行政机关承担，行政机关需证明其签订协议的行为合法、程序合规。

例如，被拆迁人认为补偿标准过低，在行政诉讼中无需证明自己的损失，只需主张行政机关的补偿标准违反法定要求，由行政机关举证其补偿标准的合法性。这与民事诉讼中“谁主张谁举证”的规则有明显区别，更有利于保护被拆迁人的合法权益。

（二）对征收方的影响：履约需兼顾合法性与合约性

征收方（行政机关）不仅要按照协议约定履行支付补偿款、交付安置房等义务，还需确保整个征收过程符合法定程序。行政机关不得擅自变更或解除协议，若因公共利益需要确需变更，需提供充分的法律依据，并对被拆迁人的损失予以补偿。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，行政机关单方变更、解除协议的，需证明其行为符合公共利益需要且程序合法，否则将承担违约责任。

（三）争议解决：审理规则有特殊要求

行政合同纠纷的审理与民事合同不同，主要体现在3个方面：

1. 管辖法院：由不动产所在地或行政机关所在地人民法院管辖，部分重大案件由中级人民法院管辖，不适用民事合同的协议管辖规则。

2. 审理重点：法院重点审查行政机关签订、履行协议的行政行为合法性，包括征收审批、补偿标准、程序合规等，而非仅审查合同是否违约。

3. 判决方式：法院可作出确认协议有效、无效、撤销等行政判决，同时可判令行政机关承担行政赔偿责任，或参照民事法律规定判令承担违约责任。

五、典型案例：司法实践对拆迁协议行政属性的认定

案例1：行政机关未履行协议属行政争议

某县政府依法作出房屋征收决定后，与被拆迁人张某签订《房屋征收补偿协议》，约定3个月内支付补偿款。到期后县政府未按时支付，张某提起民事诉讼要求支付补偿款及违约金，法院裁定驳回起诉，告知其应提起行政诉讼。

法院审理认为，涉案协议属于行政合同，县政府未履行协议的行为属于行政不作为，张某的诉求应通过行政诉讼解决。最终，法院判决县政府限期支付补偿款，并承担相应的行政赔偿责任。

案例2：越权签订的拆迁协议仍属行政合同

某区街道办在未获得区政府征收委托的情况下，擅自与商户李某签订《拆迁补偿协议》，约定李某限期搬迁，街道办支付补偿款。李某搬迁后，街道办以无支付权限为由拒绝付款，李某提起行政诉讼。

法院审理认为，街道办作为行政机关，其签订拆迁协议的行为属于履行征收职责的行政行为，协议属于行政合同。因街道办越权签订协议，判决确认协议有效，责令区政府承担支付补偿款的责任。

六、合规指引：签订与履行拆迁协议书的4个关键要点

（一）对被拆迁人的合规要点

1. 核实签订主体资格：要求对方出示征收审批手续、行政机关的委托文件，确认签订主体为法定征收部门，避免与非行政主体签订协议。

2. 明确协议核心条款：重点审查补偿标准是否符合当地法定标准、安置方式是否明确、补偿款支付时间是否具体，拒绝签订空白协议或条款模糊的协议。

3. 保留完整证据材料：签订过程中全程录音录像，留存征收公告、补偿标准文件、协议原件等，便于后续维权时举证。

4. 选对维权途径：对协议内容不满或征收方违约时，在6个月起诉期限内提起行政诉讼，避免因错误选择民事诉讼导致维权受阻。

（二）对征收方的合规要点

1. 确保程序合法：签订协议前需完成征收预公告、调查登记、补偿方案公示等法定程序，取得合法征收审批手续。

2. 规范协议内容：协议需明确补偿标准、支付方式、交付时间、违约责任等，不得约定违反法定补偿标准或剥夺被拆迁人救济权利的条款。

3. 依法行使优益权：确需单方变更或解除协议的，需基于公共利益需要，并提前告知被拆迁人，对造成的损失予以合理补偿。

4. 履行举证义务：争议发生时，需准备征收程序合规、补偿标准合法的证据材料，证明行政行为的合法性。