在集体土地征收纠纷中，“征地批复是否可诉”始终是争议焦点。长期以来，“征地批复不可诉”的说法在实践中广为流传，不少被征地农民因误信该观点，错失权利救济时机；部分征收部门也以此为由拒绝接受司法审查。然而，随着2024年1月1日新《行政复议法》实施及最高人民法院裁判规则的明确，征地批复的可诉性边界已发生根本性变化。依据《行政诉讼法》《土地管理法》及最新司法实践，征地批复的可诉性需结合审批主体、法律修订节点及外化效果综合判定，绝非“一概不可诉”。本文系统梳理征地批复可诉性的历史演进、现行规则、判定标准及实务要点，为相关主体提供权威法律指引。

一、历史争议：“征地批复不可诉”的由来与实践困境

征地批复可诉性争议的根源，在于法律规定的阶段性调整与司法惯例的惯性影响，形成了“理论争议与实践分歧”并存的局面。

（一）传统认知的法律渊源

“征地批复不可诉”的认知主要源于两个历史因素：一是原《行政复议法》第三十条第二款的特殊规定，该条款被解读为“省级人民政府的征地批复经复议后为终局裁决”；二是最高人民法院2005年作出的〔2005〕行他字第23号答复，明确“省级人民政府征用土地的决定属于行政机关作出的最终裁决，不属于行政诉讼受案范围”。在此背景下，2024年之前的司法实践中，法院对起诉省级征地批复的案件多以“不属于受案范围”为由裁定驳回，形成了“复议可受理、诉讼不受理”的特殊格局。

例如，某省村民起诉该省政府作出的征地批复，法院依据上述答复直接驳回起诉，告知其只能通过行政复议寻求救济，且对复议结果不得再起诉。这种处理方式虽符合当时司法惯例，却也导致被征地主体的司法救济渠道不完整。

（二）实践中的核心困境

传统处理模式引发两大问题：一是权利救济不彻底，行政复议作为内部监督程序，难以完全替代司法审查的公正性；二是审查标准不统一，部分地方将市、县人民政府的征地公告视为“可诉行为”，而将核心的征地批复排除在审查之外，导致“只审公告、不审批复”的逻辑悖论。最高人民法院行政审判庭庭长耿宝建曾指出，这种困境的本质是“征收行为难以分辨、过程性与终局性行为难以区别”，直接影响被征地主体的合法权益保障。

二、新规破局：2024年之后征地批复可诉性的根本性转变

2023年《行政复议法》修订及2024年实施后，征地批复的可诉性规则发生颠覆性调整，“省级征地批复可诉”成为明确的法律共识。

（一）法律修订的核心突破

新《行政复议法》的实施从根本上消除了征地批复可诉性的法律障碍，主要体现在两个关键变化：一是直接删除原第三十条第二款关于“省级人民政府征地批复复议终局”的规定，彻底废止了“不可诉”的法律依据；二是明确将“征收决定”纳入行政复议受案范围，而国务院法制办公室早年复函已明确“省级人民政府作出的征地批复性质上是行政征收决定”，二者形成法律逻辑闭环。

与此同时，《行政诉讼法》第十二条始终将“对征收、征用决定及其补偿决定不服”列为受案范围，在新《行政复议法》删除终局裁决条款后，法院已无拒绝受理征地批复诉讼的法律理由。这意味着，2024年1月1日后作出的省级征地批复，既可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼，救济渠道实现全面打通。

（二）司法裁判规则的同步更新

最高人民法院近年来的判例已明确支持省级征地批复的可诉性。在（2020）最高法行申8212号案件中，最高法明确指出“行政机关作出征收用地批复，直接影响征地范围内土地使用权人的合法权益，土地使用权人与政府作出的征地批复行为之间具有利害关系”，从“利害关系”角度奠定了可诉性的基础。2024年后，多地高级法院也相继作出判决，直接受理并审查省级征地批复的合法性，打破了长期以来的司法惯例。

典型案例：2024年3月，某省村民因不服该省政府征地批复提起诉讼，法院依法受理并审理后，以“批复未履行听证程序”为由确认该征地批复程序违法。该案成为新《行政复议法》实施后，省级征地批复被司法审查并确认违法的典型案例。

三、现行规则：征地批复可诉性的分类判定标准

需要明确的是，“征地批复可诉”并非绝对，需根据审批主体、作出时间及外化效果分类判定，不同情形下的可诉性存在明确差异。

（一）按审批主体划分：国家级与省级的根本区别

根据《土地管理法》第四十五条，征地审批权限分为国务院与省级人民政府两级，二者的可诉性截然不同：

- 国务院作出的征地批复：属于国家行为范畴，根据《行政诉讼法》第十三条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对国防、外交等国家行为提起的诉讼”，因此国务院的征地批复仍不具有可诉性，也不纳入行政复议范围，相关争议需通过内部监督渠道解决。

- 省级人民政府作出的征地批复：属于具体行政行为，2024年1月1日后作出的批复，满足“主体适格、利害关系、外化效果”三个条件即可诉；2024年1月1日前作出的批复，仍需遵循“法不溯及既往”原则，按原规则处理，即已过复议期限的不得再起诉。

（二）按外化效果划分：内部审批与外部行为的界限

征地批复的可诉性还需满足“外化效果”要求，即批复内容需通过一定方式对外公示并产生实际影响。根据最高法裁判规则，省级征地批复通过市、县人民政府发布的《征收土地公告》对外公示后，即完成“内部审批到外部行为”的转化，对被征地主体的权利义务产生直接影响，此时才具备可诉性。若批复仅停留在上下级机关之间流转，未通过公告等形式外化，则属于内部行政行为，不具有可诉性。

（三）按主体资格划分：适格原告的判定标准

并非所有主体都能起诉征地批复，需满足“利害关系”这一核心条件。根据最高法（2020）最高法行申8212号判例规则，适格原告包括两类：一是被征地的农村集体经济组织，可就土地所有权被征收提起诉讼；二是土地使用权人，包括承包经营权人、宅基地使用权人等，其使用权直接受批复影响，具备原告资格。但需注意，若权利人已签订补偿协议、领取补偿款并交付土地，则丧失利害关系，不再具备起诉资格。

四、实务指南：征地批复维权的路径选择与操作要点

面对征地批复争议，被征地主体需精准把握维权时机、路径及证据要求，避免因程序瑕疵丧失救济权利。

（一）路径选择：复议与诉讼的衔接适用

根据现行规则，维权路径需分情况选择：

1. 优先选择行政复议的情形：对省级征地批复不服的，可先向该省政府申请行政复议，利用复议程序的专业性快速审查批复合法性；对复议结果不服的，再向法院提起行政诉讼。

2. 直接提起行政诉讼的情形：若存在紧急情况（如征收部门即将实施强拆），可直接向土地所在地的中级人民法院提起行政诉讼，同时申请财产保全或行为保全，阻止违法征收行为。

3. 特殊情形的处理：对国务院征地批复不服的，可通过向国务院信访部门或自然资源部申诉的方式寻求内部监督，无法通过诉讼或复议救济。

（二）关键证据：起诉需提交的核心材料

提起征地批复诉讼时，需提交三类关键证据，否则可能因证据不足被驳回起诉：

- 利害关系证明：包括土地承包经营权证、宅基地使用权证、房屋所有权证等，证明自身为被征收土地的权利人；

- 征地批复及外化证据：提交省级政府作出的征地批复文件（可通过政府信息公开获取），以及市、县人民政府发布的征收土地公告，证明批复已对外生效；

- 违法性证据：如批复未履行听证程序、征地范围超出规划、补偿标准低于法定标准等证据，可通过收集征收公告、补偿方案、规划文件等获取。

（三）时效要求：不可忽视的期限限制

时效是维权的“生命线”，需严格遵守：

- 行政复议期限：自知道或应当知道征地批复作出之日起60日内申请复议，超期则丧失申请权；

- 行政诉讼期限：直接起诉的，自知道或应当知道批复作出之日起6个月内提起；对复议结果不服起诉的，自收到复议决定书之日起15日内提起。

五、常见误区澄清：关于征地批复可诉性的4个关键认知

误区1：所有征地批复都不可诉？

错误。仅国务院的征地批复因属于国家行为不可诉，省级人民政府2024年1月1日后作出的征地批复，只要已外化公示且原告具备利害关系，均具有可诉性。

误区2：征地公告可诉就不用起诉批复？

错误。征地公告仅为批复内容的公示载体，其合法性依赖于批复的合法性。若仅起诉公告而不审查批复，无法从根本上否定征收行为的合法性，可能导致“赢了公告、输了实体”的结果。

误区3：签订补偿协议后就不能起诉批复？

正确。若权利人已签订补偿协议并领取补偿款，表明其认可征收行为，与征地批复不再具有利害关系，法院将驳回起诉。但协议存在欺诈、胁迫等情形的，可先主张协议无效，再起诉批复。

误区4：市、县人民政府的征地批复可诉？

错误。根据《土地管理法》，市、县人民政府无征地审批权，仅负责征收实施，其作出的“批复”实为实施性文件，并非法定意义上的征地批复，需起诉省级政府的审批行为。

六、结语

征地批复的可诉性从“传统不可诉”到“省级可诉、国家级不可诉”的转变，是我国行政法治进步的重要体现，标志着征地审批行为正式纳入全面司法审查范畴。2025年的司法实践中，“省级征地批复可诉”已成为明确规则，但需精准把握“主体适格、外化公示、时效合规”三大核心条件。

对被征地主体而言，需摒弃“征地批复不可诉”的旧认知，在权益受损时及时通过复议或诉讼维权，同时注重证据收集与时效把控；对征收部门而言，需认识到征地批复已接受司法监督，需严格遵守法定程序，确保审批行为合法合规。若在征地批复争议中遇到法律难题，建议及时咨询专业行政诉讼律师，精准匹配维权路径，最大化保障自身合法权益。